por Solange Cunha*, Luísa Dresch** e Laura de Paula*** -
As regras para o cumprimento dessas metas foram detalhadas recentemente pelo Decreto nº 13.094/2026, que regulamentou o Programa Nacional de Combustível Sustentável de Aviação (ProBioQAV), criado em 2024. A regulamentação chega em um momento em que a aviação enfrenta uma equação complexa: avançar na descarbonização sem deixar de considerar o custo significativamente maior do SAF em relação ao combustível convencional.
Para dar maior flexibilidade nessa transição, o decreto permite que parte da obrigação seja cumprida por mecanismos alternativos ao uso do SAF. Em 2027 e 2028, eles poderão representar até 15% da meta das companhias aéreas; em 2029, até 10%; posteriormente, o limite será de 5%. Entre as alternativas estão o Combustível de Aviação de Baixo Carbono (LCAF), Créditos de Descarbonização (CBIO), certificados de sustentabilidade de SAF provenientes de outros países e Certificados de Redução ou Remoção Verificada de Emissões (CRVE).
Na prática, a decisão entre adquirir SAF ou recorrer, dentro dos limites autorizados, a esses meios alternativos tende a ser fortemente influenciada pelos custos. É razoável esperar que as companhias aéreas optem pela aquisição de créditos de compensação se esses forem menos onerosos do que o SAF.
De acordo com a International Air Transport Association (“IATA”), o preço médio estimado do SAF é aproximadamente 2,5 vezes superior ao do combustível convencional. Nesse cenário, a IATA estima que a demanda por SAF acrescentará cerca de US$ 4,3 bilhões aos custos globais de combustível das companhias aéreas neste ano.
Segundo a Anac, combustíveis e lubrificantes representaram 31,76% dos custos das companhias aéreas no primeiro trimestre de 2025, percentual que representa cerca de 40% em 2026, influenciado pelo aumento do preço do querosene devido à guerra no Oriente Médio.
Nesse contexto, a incorporação de um combustível que ainda é mais caro inevitavelmente suscita a questão de quem absorverá esse custo: as empresas aéreas, a cadeia de fornecedores ou o consumidor final. Embora esse impacto possa ser diluído ao longo da cadeia e não resulte em repasse integral, é razoável esperar que parte dele seja refletida nas tarifas aéreas, especialmente porque até o momento não existem mecanismos de desoneração tributária capazes de reduzir o custo do SAF na ponta do consumo.
Incentivos tributários
O setor da aviação tem defendido a necessidade de incentivos econômicos e tributários também para o consumo, sob o argumento de que a ampliação do uso de SAF depende de alguma aproximação entre seu custo e o do combustível convencional.
Fato é que o Brasil detém uma oportunidade comercial ímpar, visto que possui condições para ampliar consideravelmente a sua produção. A IATA estima que, em 2050, o país terá cerca de 180 milhões de toneladas de matérias-primas de biomassa disponíveis, com potencial para produzir aproximadamente 60 milhões de toneladas de SAF. O potencial de produção é apenas parte da equação, uma vez que o benefício climático do SAF varia conforme a matéria-prima, a rota tecnológica utilizada, a energia empregada e as demais etapas da cadeia produtiva.
Nesse sentido, o Decreto nº 13.094/2026 incorpora a análise de ciclo de vida e estabelece regras de certificação e rastreabilidade dos atributos ambientais do combustível. Esses mecanismos ganham importância à medida que ProBioQAV, RenovaBio e o futuro mercado regulado de carbono brasileiro (SBCE) coexistem e, em partes, se conectam, exigindo critérios que garantam a integridade ambiental das reduções de emissões e impeçam a dupla contagem.
Multa por tonelada excedente
A Anac e a ANP têm até 18 de dezembro para, no âmbito de suas competências, editar os respectivos atos normativos necessários para implementação do ProBioQAV. Nesse contexto, está em Consulta Pública a proposta de resolução da Anac destinada a regulamentar o monitoramento, o reporte, a verificação (MRV) e a fiscalização do cumprimento da meta regulatória. A minuta estabelece procedimentos de fiscalização e sanções, sendo prevista multa de R$ 750 por tonelada de CO2 não reduzida, não eximindo o operador aéreo do cumprimento das obrigações.
O sucesso do ProBioQAV dificilmente será avaliado somente pelo cumprimento das metas de 1% em 2027 e 10% em 2037. Sua efetividade dependerá também da capacidade de expandir a oferta, diminuir a diferença de preço com relação ao combustível fóssil e garantir que os benefícios ambientais atribuídos ao SAF sejam efetivos.
*Solange Cunha, sócia-coordenadora da área de Direito Ambiental e Mudanças Climáticas do Silveiro Advogados, é Mestre em Direito e Políticas Públicas pela Unirio, especialista em Direito Ambiental pela PUC-Rio e associada da União Brasileira da Advocacia Ambiental (UBAA).
**Luísa Dresch, advogada da área de Direito Ambiental e Mudanças Climáticas do Silveiro Advogados, é Mestre em Direito com ênfase em Direito Civil e Empresarial pela UFRGS, especialista em Direito Ambiental e Gestão Estratégica da Sustentabilidade pela PUC-SP e associada da União Brasileira da Advocacia Ambiental (UBAA).
***Laura de Paula, advogada da área de Direito Ambiental e Mudanças Climáticas do Silveiro Advogados, pós-graduada em Gestão Estratégica em ESG pela Universidade Presbiteriana Mackenzie e associada da UBAA.
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