A COP 17 começa hoje (28) em Durban, África do Sul, com a agenda paralisada pelo impasse. Os negociadores terão que encontrar um caminho de compromisso que evite o colapso da cúpula e que ele leve consigo toda a arquitetura das Nações Unidas para a política global do clima.
O foco central das conversas será o segundo período de compromissos do Protocolo de Quioto. O primeiro se esgotará em dezembro de 2012. Os países desenvolvidos chegarão a Durban divididos nessa questão-chave. Os negociadores dos Estados Unidos simplesmente dizem que este assunto não é com eles, porque o Congresso de seu país se recusou a ratificar o Protocolo. Portanto, não são parte nessa conversa. Algumas economias desenvolvidas, que são partes do Protocolo, já afirmaram seguidas vezes que não participarão de um segundo período. Sua prioridade é para um novo acordo internacional com força legal (vinculante) que alcance todos os grandes emissores de gases-estufa, desenvolvidos e em desenvolvimento, principalmente Estados Unidos e China. Kim Chapman, da Bloomberg, relata que Todd Stern, o negociador-chefe do Estados Unidos, disse a repórteres, em coletiva no dia 18 de novembro, que seria “prematuro decidir sobre qual a forma legal definitiva (de um novo acordo internacional), antes que se tenha uma ideia melhor de qual seria seu conteúdo”. Stern disse ainda que qualquer acordo com força legal (vinculante) do qual seu país participe teria que ser “altamente simétrico” e requerer ação compulsória de todos os grandes emissores, como China, e não apenas das economias industrializadas. Já o ouvi dizer o mesmo, inclusive listando, também, Índia e Brasil.
A União Europeia (UE) está aberta para assumir compromissos em uma segunda fase do Protocolo de Quioto, mas não quer se arriscar a ficar só, se os outros países mantiverem a decisão de ficar de fora. Típica situação “só entro se todos entrarem”. A comissária europeia para Ação sobre o Clima, Connie Hedegaard, disse que a UE não se comprometerá com um novo conjunto de metas sob Quioto a não ser que Estados Unidos, China e outros grandes emissores concordem com um caminho definido para um novo tratado vinculante.
Há risco claro e presente de que os países desenvolvidos não consigam chegar ao consenso sobre o segundo período de compromissos para o Protocolo de Quioto. Em outras palavras, não é só a divisão entre desenvolvidos e em desenvolvimento que bloqueia um acordo sobre mudança climática.
Essa divisão (desenvolvidos versus em desenvolvimento) existe de fato e torna um acordo sobre o Protocolo ainda mais difícil. Os países em desenvolvimento dizem que não começarão a discutir um novo acordo antes que se decida os termos do segundo período de compromissos. Parece haver forte consenso entre eles sobre a centralidade do segundo período para a continuidade das negociações em Durban. Todos os grupos relevantes que representam os países em desenvolvimento decidiram como prioridade e condição imperativa em Durban aprovar o segundo período de compromissos para o Protocolo de Quioto. Mas os desenvolvidos tendem a não aceitar fechar um acordo sobre o Protocolo de Quioto, sem que haja comprometimento correlato e concomitante dos grandes emissores que não fazem parte dele.
Este é um dos poucos pontos em que há consenso nesse conjunto heterogêneo de países. Estão todos abrigados sob o amplo guarda chuva do G77+China. Sempre que o G77+China fala por todos, só pode articular alguns poucos pontos capazes de conciliar interesses muito diferentes; necessidades díspares; um amplo espectro de capacidades técnicas, econômicas, políticas e financeiras; e níveis contrastantes de vulnerabilidade à mudança climática. Deve-se esperar posições mais coerentes e coesas sobre os temas substantivos, que representam melhor realidades nacionais tão diversas, quando esse aglomerado se separar, durante as negociações, em grupamentos mais efetivos, com mais raio de manobra: o Basic (Brasil, África do Sul, Índia e China); a Aosis (associação dos pequenos estados ilhas); a União Africana; e o LDC (países menos desenvolvidos).
Há, também, crescente inquietação entre os países com a notícia veiculada na imprensa internacional de que alguns países desenvolvidos estariam negociando um novo acordo global para mudança climática, mas que só entraria em vigor em 2020. Essa negociação por baixo dos panos cria o risco de gerar uma grave crise de confiança e pôr ainda mais em perigo o desfecho das negociações em Durban. Foi exatamente a notícia de que havia um documento detalhando um acordo possível em Copenhague, negociado por um pequeno grupo de países desenvolvidos, por iniciativa do então primeiro-ministro da Dinamarca, Lars Løkke Rasmussen, que provocou a crise de confiança que terminou em frustração, como contei em detalhe em Copenhague Antes e Depois.
O caminho para a solução desses impasses é uma trilha dupla. A primeira passa por ações concretas para garantir a todas as partes que nenhum acordo negociado a portas fechadas por um pequeno grupo será levado à mesa de deliberações. O outro passa pelo desenho de um roteiro claro, com etapas e prazos bem definidos, para chegar, até o final de dezembro do ano que vem, a um regime de transição para o Protocolo de Quioto, que mantenha em vigor todos os seus mecanismos operacionais, e a um quadro de referências muito bem definido para um futuro protocolo ou tratado, que seja abrangente, completo e tenha força legal imediatamente após sua aprovação em momento futuro determinado.
A ministra do Ambiente da África do Sul, Edna Molewa, reconheceu “que não se chegará a um acordo legal abrangente” em Durban. Isto posto, afirmou que a “África do Sul pretende”, como anfitriã e presidente da COP 17, que as negociações “pavimentem o caminho para um abrangente regime regulatório multilateral sobre mudança climática”.
É um movimento delicado e de alto risco. Já existe um roteiro, um “mapa do caminho”, desenhado em Bali, no apagar das luzes, que permanece incompleto e dificilmente será completado. Um novo mapa, para ter credibilidade, teria que ser bem mais forte, factível e substantivo que o de Bali.
Dois pontos operacionais poderiam ajudar a embalar esse novo mapa de forma mais satisfatória, ainda que bem modesta, em um novo pacote. Algum progresso nas regras de transparência – monitoramento, relatório e verificação de compromissos e metas (MRV) –, que começaram a ser negociadas em Copenhague, foram rediscutidas em Cancun, mas ainda requerem muito trabalho de definição e operacionalização. A institucionalização definitiva do Centro e Rede de Tecnologia, que tem por objetivo garantir acesso dos países em desenvolvimento a tecnologias limpas, e do Fundo Verde para o Clima representariam importante progresso substantivo. Ambos podem entrar em operação independentemente do segundo período de compromissos ou de um novo acordo global. Ajudariam as partes a entrar em acordo sobre o quadro de referências e o calendário para o novo acordo sobre mudança climática.
O Fundo Verde para o Clima está relacionado a uma outra questão crítica para o sucesso das negociações: a da adaptação. Destinar fundos públicos, multilaterais e mesmo privados para o financiamento de longo prazo aos países em desenvolvimento, para redução de emissões de carbono e adoção de energia e tecnologias limpas (o que se chama de mitigação), não é grande problema. Já há, inclusive, fluxos consideráveis destinados a muitos deles. Podem, apenas, esbarrar em limitações fiscais temporárias por causa da crise. O financiamento para adaptação, ou seja, para lidar com os efeitos presentes e futuros da mudança climática é mais difícil. São, na maioria, investimentos vultosos, sem retorno apreciável ou garantido, como diques, relocalização de populações, canais de drenagem, planos de contingência, equipamentos de defesa civil. Para adaptação, os fundos têm sido muito insuficientes. Há uma queixa permanente, e justa, dos países menos desenvolvidos, de que as negociações na Convenção do Clima focalizam muito mais a mitigação, que sempre tem mais peso do que a adaptação. E os países mais pobres e mais vulneráveis precisam desesperadamente desses recursos para adaptação e remediação.
Mitigação, redução de emissões de gases-estufa, é questão para os grandes países, desenvolvidos e em desenvolvimento. Para simplificar, diz respeito, basicamente, aos países do G20 ou Fórum das Maiores Economias (MEF). Eles é que precisam de metas para reduzir rapidamente suas emissões. Adaptação é um problema crítico para o bem-estar de longo prazo da maioria dos países em desenvolvimento. A mudança climática atinge a todos e todos terão que se adaptar e se recuperar do impacto de eventos climáticos extremos, alguns que se tornarão permanentes. Mas os países mais pobres são mais vulneráveis, porque não têm os meios para lidar minimamente com essa ameaça e, em alguns casos, já sofreram danos no tempo presente.
O mapa do caminho futuro e os mecanismos financeiros e tecnológicos terão que ser especificados com muito mais clareza. O Centro e Rede de Tecnologia e o Fundo Verde para o Clima terão que se tornar prontamente operacionais, ainda que os fluxos financeiros sejam reduzidos por causa da crise, e ter orientação muito clara para o atendimento das necessidades de adaptação dos mais vulneráveis para que um “acordo-ponte” seja possível.
Durban, como escrevi para o Planeta Terra de O Globo, dificilmente será mais que uma ponte. Uma cúpula do clima esperada com alguma esperança, mas sem expectativas.
* Publicado originalmente no site Ecopolítica.
