Por Felix Dodds e Chris Spence– As mudanças climáticas têm sido uma fonte de preocupação entre a comunidade internacional desde a década de 1970. No entanto, quase cinquenta anos desde que a questão foi levantada pela primeira vez nos círculos diplomáticos internacionais por cientistas proeminentes, a situação continua a se deteriorar, com o aumento das temperaturas e condições meteorológicas extremas que causam problemas cada vez mais dramáticos em todo o mundo.
O que a comunidade global fez até agora para lidar com o que muitos consideram uma ameaça existencial ao futuro da humanidade? E o que precisa acontecer a seguir nas negociações da ONU, enquanto diplomatas e outras partes interessadas importantes se dirigem ao Dubai para a COP28? Este briefing fornece uma breve história da cooperação global até à data, e depois olha para o Dubai e para além dele, para ver o que precisa de acontecer a seguir.
Argumentamos que, embora tenha sido feito muito mais até à data do que muitos atribuem à ONU e à comunidade global, enfrentamos um momento crítico em que a ação precisa de ser dramaticamente intensificada se quisermos evitar os piores resultados da ameaça climática.
Uma Breve História da Resposta Internacional às Mudanças Climáticas
As Nações Unidas começaram a defender a acção em matéria de alterações climáticas no final da década de 1970, com a Primeira Conferência Mundial do Clima em 1979. Patrocinada pela Organização Meteorológica Mundial (OMM), reuniu cientistas de várias disciplinas para explorar a questão. .
Isto levou, em 1988, à criação, pela OMM e pelo Programa das Nações Unidas para o Ambiente (PNUMA), do Painel Intergovernamental sobre as Alterações Climáticas (IPCC), que elevou a consideração científica das alterações climáticas a um novo nível. Os alertas baseados em investigação apresentados pelo IPCC reforçaram os argumentos para a acção (e continuam a fazê-lo hoje).
Inicialmente, uma Segunda Conferência Mundial sobre o Clima foi realizada em 1990 e esta definiu a agenda para negociações sobre um tratado global. A Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas (UNFCCC) foi acordada pela Assembleia Geral da ONU a tempo da Cimeira da Terra de Junho de 1992, no Rio de Janeiro. O acordo entrou em vigor em Março de 1994, quando 50 países ratificaram a convenção através das suas legislaturas. Agora tem 198 partidos.
A UNFCCC é por vezes criticada por ser fraca ou ineficaz. No entanto, como convenção “quadro”, deveria realmente ser considerada uma base ou ponto de partida para futuros acordos que se baseiem nela. A este respeito, modela acordos anteriores, incluindo aqueles que abordaram com tanto sucesso a crise do ozono.
A Convenção de Viena, que foi o primeiro tratado sobre o ozono, era bastante limitada. No entanto, os acordos subsequentes, incluindo o Protocolo de Montreal, construíram uma estrutura forte e, em última análise, bem-sucedida sobre esta base inicial.
Além disso, a CQNUAC inclui alguns conceitos e compromissos fortes e importantes, incluindo a necessidade de limitar as alterações climáticas causadas pelos seres humanos a um nível que não seja perigoso. Reconhece também que alguns países estão em melhor posição do que outros para realizar este trabalho e que muitos, como os do Sul Global, necessitarão de apoio e assistência.
A UNFCCC conduziu rapidamente ao Protocolo de Quioto, que foi acordado em Dezembro de 1997. Também reconheceu o princípio de “responsabilidades comuns mas diferenciadas” entre diferentes grupos de países, cabendo aos países desenvolvidos assumir a liderança e assumir a maior responsabilidade pelas emissões. na atmosfera.
O Protocolo de Quioto foi inovador em vários aspectos.
Primeiro, incluiu metas específicas para muitos países do Norte Global. Embora nem todos os governos tenham levado estas questões tão a sério quanto poderiam, em muitos países deu-se início a uma resposta política contínua e detalhada por parte dos governos, incluindo um maior investimento em energias renováveis e outras mudanças políticas para começar a dissociar o crescimento económico do crescimento das emissões de combustíveis fósseis.
Estes esforços tiveram algum sucesso e as emissões per capita diminuíram em muitos países industrializados, embora o aumento da população e o crescimento económico noutros locais signifiquem que as emissões globais continuaram a aumentar globalmente.
Além disso, o Protocolo de Quioto proporcionou um catalisador para o envolvimento do sector privado. As políticas governamentais que encorajaram o investimento empresarial em novas tecnologias, comércio de emissões e outras inovações começaram a fazer com que a resposta climática parecesse mais um esforço de “toda a sociedade” do que um esforço que envolvesse departamentos governamentais isolados.
No entanto, à medida que as economias do Sul Global cresciam e prosperavam na década de 2000, ficou claro que Quioto, com o seu foco diretamente nas ações no Norte Global, não seria suficiente.
Havia grandes esperanças de que a Conferência do Clima de Copenhaga, em 2009, substituísse o Protocolo de Quioto por uma abordagem mais ambiciosa que entraria em vigor a partir de 2012.
Em última análise, falhou no seu objetivo imediato de garantir um novo acordo juridicamente vinculativo. No entanto, como observamos no nosso livro, Heroes of Environmental Diplomacy (Routledge, 2022), embora a reunião não tenha garantido um novo acordo, o Presidente Obama conseguiu lançar alguns novos conceitos num resultado enfraquecido conhecido como Acordo de Copenhaga. As ideias que continha incluíam um fundo climático de 100 mil milhões de dólares para ajudar o Sul Global e, ainda mais significativamente, a necessidade de todos os países fazerem parte da solução para as alterações climáticas.
Em 2015, as sementes lançadas na decepcionante reunião de Copenhaga finalmente deram frutos. O Acordo de Paris assumiu o objetivo ambicioso de limitar o aumento da temperatura global a 1,5 graus Celsius até ao final deste século. Exige que os países assumam metas e informem a ONU sobre os progressos.
Embora alguns tenham criticado estas metas por serem voluntárias e não obrigatórias (como foi o caso de Quioto), muitos elogiaram o facto de os compromissos terem de ser assumidos por todos os países. Além disso, o Acordo de Paris proporcionou flexibilidade para que os países pudessem assumir o que melhor se adaptasse às suas circunstâncias específicas e ao seu nível de desenvolvimento económico. Isto permitiu que todos os países concordassem sobre o caminho a seguir, uma vez que continuou a respeitar a soberania das nações, em vez de tentar impor-lhes metas de emissões específicas.
Um sinal de que Paris teve um impacto positivo são as previsões para o futuro aumento da temperatura global até ao final do século. Antes de 2015, várias previsões baseadas nas tendências das emissões sugeriam aumentos superiores a 4, 5 e 6 Celsius, ou até mais.
Isso seria totalmente catastrófico para a humanidade. Hoje, as previsões tendem para algo entre 1,8°C e 3°C, dependendo das suposições do modelo. Para ser claro, estes ainda são números muito sombrios. Significam resultados prováveis que são altamente perigosos e podem até ser calamitosos. Mas mostra uma tendência encorajadora.
A próxima conferência climática significativa da ONU foi a COP26 em Glasgow. Realizada em 2021, quando o mundo ainda se recuperava da pandemia da COVID, o resultado da COP26 incluiu o Pacto Climático de Glasgow, que procurou promover a redução da utilização de carvão e de outras fontes de emissões.
Glasgow também testemunhou a primeira revisão dos compromissos voluntários dos países no âmbito de Paris (conhecidos na linguagem da ONU como “Contribuições Nacionalmente Determinadas”). Glasgow também promoveu a ideia de “coligações de vontades” para promover ideias que poderiam não ter apoio suficiente para encontrar consenso entre todos os 198 países que pertenciam à UNFCCC, mas que, no entanto, foram consideradas por alguns como valendo a pena prosseguir.
Apesar de algum cepticismo na altura, algumas destas coligações prometem resultados positivos. Por exemplo, o Compromisso do Metano tem agora 111 países comprometidos com uma redução de 30% no metano em relação aos níveis de 2020 até 2030. Se os países honrarem as suas promessas, isso poderá reduzir as projeções climáticas em 0,2°C até 2050.
Outra coligação de participantes foi a Glasgow Financial Alliance for Net Zero (GFANZ), que trouxe compromissos de mais de 650 instituições financeiras globais, desde bancos, proprietários e gestores de activos, seguradoras e prestadores de serviços financeiros, comprometendo-se a apoiar a transição para net zero. Novamente, as promessas só importam se forem cumpridas. No entanto, se forem honrados, o impacto do GFANZ será significativo.
Em 2022, a Conferência das Nações Unidas sobre o Clima, COP27, foi realizada em Sharm El Sheikh, no Egito. Aí, o grande avanço foi o acordo sobre a necessidade de um fundo para ajudar os países em desenvolvimento que sofrem perdas e danos causados pelas alterações climáticas. Este fundo tem sido há muito tempo um grito de guerra para os negociadores do Sul Global, bem como para os seus aliados.
Qual o proximo? Olhando para a COP28 em Dubai
A COP28 está a ser realizada num cenário global complicado. Com os conflitos e a turbulência na Europa e no Médio Oriente, a tensão entre as grandes potências e a incerteza económica em todo o mundo, quão realistas podem ser as nossas ambições para a COP28 e o que é que ela precisa de proporcionar para que a consideremos um sucesso?
Progresso em perdas e danos
A preparação para a COP28 no Dubai assistiu a um trabalho significativo por parte de um comité de transição que delibera sobre a infraestrutura de um futuro Fundo de Perdas e Danos. Previa-se a realização de três reuniões entre as COP e, em última análise, eram necessárias mais antes de se chegar a um acordo sobre a localização desse fundo. No final, o acordo previa que o Banco Mundial atuasse como anfitrião “interino” durante quatro anos.
A decisão de criar uma estrutura de governação semelhante à do Fundo Verde para o Clima talvez lhe tenha conferido uma pesada burocracia, o que poderá constituir um problema no futuro. No entanto, o dinamismo e a crescente certeza sobre a forma como será organizado incentivaram vários países a investir fundos no nascente Fundo para Perdas e Danos. Isto inclui a União Europeia, que está a prometer contribuições “substanciais”. Enquanto isso, o país anfitrião, os Emirados Árabes Unidos, pretende fazer uma contribuição. Os EUA também disseram que colocariam “vários milhões no fundo”. Embora modesto em tamanho, é pelo menos um começo.
Uma questão fundamental em Dubai será quem receberá o dinheiro. O acordo na COP27 visava ajudar “as nações em desenvolvimento, especialmente aquelas que são particularmente vulneráveis”.
A UE sugere que isto se refere aos países menos desenvolvidos e aos pequenos Estados insulares em desenvolvimento. Os países em desenvolvimento têm resistido até agora a reduzi-lo a esses grupos. Alguns apontam situações como as terríveis inundações no Paquistão antes da COP27 como um exemplo de como os fundos poderiam ser atribuídos. O Paquistão não é um país menos desenvolvido nem um estado insular. Significa isso que não teria sido elegível se tal fundo existisse na altura, apesar da sua necessidade clara e óbvia?
Apesar deste tipo de incertezas, espera-se que a COP28 avance nos trabalhos sobre o Fundo de Perdas e Danos. Não fazer isso seria julgado com severidade, dada a dinâmica recente.
Além das Perdas e Danos – Aumentando o Financiamento
O compromisso proposto em Copenhaga, em 2009, de 100 mil milhões de dólares por ano para o financiamento climático até 2020, não foi alcançado até 2022. Em parte, a culpa por isto pode ser atribuída à COVID 19, que causou perturbações nos orçamentos de ajuda e clima, entre muitos outros. outros problemas.
Embora o objetivo de 100 mil milhões de dólares já tenha sido alcançado, é importante lembrar que este foi concebido como um limite mínimo e não como um limite máximo. Além disso, grande parte do dinheiro está a ser distribuída como empréstimos e não como subvenções. Como consequência, teve efetivamente um impacto negativo no endividamento de alguns países menos desenvolvidos.
A realidade é que precisamos de biliões, e não de milhares de milhões, para enfrentar as alterações climáticas e que a ajuda governamental não será suficiente. Como ponto de referência, a Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) atingiu um novo máximo de 204 mil milhões de dólares em 2022. Embora seja bem-vindo, isto é totalmente inadequado para a crise climática, para a qual o financiamento deveria ser adicional à APD em qualquer caso.
A COP28 marca um ponto de partida no caminho para o desenvolvimento de um novo objetivo coletivo quantificado sobre o financiamento climático, que deverá ser acordado em 2024. No Dubai, realizar-se-á um Diálogo Ministerial de Alto Nível, no dia 3 de Dezembro. Esta discussão deverá enviar um sinal forte de que qualquer novo objetivo em 2024 será ambicioso, inovador e num nível muito mais elevado do que no passado. Qualquer coisa menos do que isso suscitará críticas de que a COP28 foi uma oportunidade perdida.
Olhando para trás para avançar?
Um componente importante das negociações na COP28 será o que os especialistas chamam de “avaliação global”. Realizado a cada cinco anos, oferece aos delegados a oportunidade de avaliar o seu progresso coletivo na implementação do Acordo de Paris. Qual foi o desempenho do mundo em termos de mitigação, adaptação e implementação climática?
Os participantes no balanço deste ano têm diante de si o facto preocupante de que o mundo já está a aproximar-se do limite de aquecimento de 1,5ºC que os governos se comprometeram a respeitar. Os optimistas esperam que a COP28 catalise o início de Contribuições Nacionalmente Determinadas mais ambiciosas nos próximos dois anos, e um forte compromisso coletivo por parte dos governos para redobrar os seus esforços.
Os sinais até agora não são positivos. Desde a COP27, apenas 20 países aumentaram os seus compromissos, incluindo o Egito, o México, a Noruega, a Tailândia e os Emirados Árabes Unidos.
Embora isto deva ser bem-vindo, nenhum dos principais emissores deu um passo à frente. Recentemente, o chefe do gabinete climático da ONU, Simon Stiell, rotulou os esforços como “passos de bebé” em vez de “avanços ousados” que são necessários. Se a COP28 não produzir um resultado satisfatório neste tema, muitos provavelmente a verão como uma oportunidade perdida, ou mesmo como um fracasso. No mínimo, os principais emissores deveriam intervir na COP28 e indicar que irão anunciar objetivos muito mais ambiciosos, mais cedo ou mais tarde.
Uma série de problemas?
Nos últimos meses, tem havido críticas consideráveis à próxima Presidência dos EAU. Muitos comentaristas da mídia perguntaram por que um membro da OPEP deveria organizar uma COP sobre o clima. Isso não envia um sinal ruim, perguntam eles?
Muitos destes comentadores podem não estar cientes de que as Cimeiras do Clima da ONU são alternadas em torno das cinco regiões da ONU e que esta foi a vez de a Ásia acolher. Além disso, houve pouco apetite por parte de outros governos da região para sediá-lo.
Os críticos também apontaram que o presidente da COP28 será o sultão Al Jaber, que tem uma história na indústria dos combustíveis fósseis. O contra-argumento é que ele também tem se destacado na promoção do trabalho dos Emirados Árabes Unidos em energias renováveis. Ele foi o CEO fundador e é o atual presidente da Masdar, uma empresa de energia renovável de propriedade dos Emirados Árabes Unidos. No momento em que escrevemos este artigo, os Emirados Árabes Unidos lançaram o parque solar Al Dhafra. É agora o maior parque solar individual do mundo, abastecendo 200.000 residências.
Em vez de nos envolvermos nestes debates, argumentaríamos que o governo anfitrião deveria ser julgado com base no sucesso da COP28. A Presidência dos EAU identificou as suas próprias prioridades onde irão impulsionar grandes progressos: mitigação, adaptação, perdas e danos, inovando o processo da ONU, envolvendo-se mais com o sector privado, e pressionando por uma maior inclusão, responsabilização e transparência.
Estes são objetivos dignos e, portanto, deverá ser possível julgá-los com base nestes tópicos quando a reunião terminar. Se o conseguirem, mostrará que um produtor de combustíveis fósseis é capaz de promover o progresso nas alterações climáticas. Caso contrário, os Emirados Árabes Unidos certamente serão alvo de críticas.
É também importante notar que, embora os EAU sejam um importante produtor de combustíveis fósseis, muitos anfitriões anteriores também estiveram no mesmo campo, mesmo que alguns sejam menos conhecidos por isso. Por exemplo, a Polónia, a África do Sul, a Índia e a Indonésia já acolheram COP no passado (a Polónia já acolheu três) e, no entanto, todos estes quatro países estão entre os dez principais países produtores de carvão do mundo.
Entretanto, o Qatar, outro antigo anfitrião, é um grande produtor de petróleo e gás. Não deveriam ter sediado as COPs? Mais uma vez, sentimos que os anfitriões devem ser julgados pelos resultados que alcançam.
Aumentando o mercado de carbono
O Acordo de Paris incluiu a utilização de mercados de carbono para atingir as nossas metas de emissões. Um conjunto de regras para isto foi amplamente concluído em Glasgow em 2021. Isto deverá abrir a porta a muitos milhares de milhões de dólares em investimentos (em 2021 foram 2 mil milhões de dólares). As regras estabelecidas em Glasgow deverão ajudar a garantir que as compensações sejam de elevada “qualidade” (o que significa que ajudam genuinamente a reduzir e compensar as emissões).
A COP28 proporcionará uma oportunidade para avaliar o progresso inicial à medida que avançamos para uma fase de implementação. Os mercados estão crescendo? Quem os utiliza e como podemos incentivá-los a crescer? A COP28 precisa de abordar estas questões.
Objetivo Global de Adaptação
O mundo está tão adiantado no caminho das alterações climáticas que a adaptação ao seu impacto já está a acontecer e será inevitável no futuro. Uma revisão do que é conhecido como programa de trabalho Glasgow-Sharm el-Sheikh (GlaSS) será apresentada na COP28, e metas, indicadores e opções de financiamento claros são esperados na COP29.
Houve também um compromisso em Glasgow de duplicar o financiamento da adaptação até 2025. Se isso acontecesse, aumentaria o montante para 40 mil milhões de dólares anuais. Mais uma vez, a COP28 oferece uma oportunidade para dar alguns sinais precoces de que este objectivo será alcançado.
Aliança Financeira de Glasgow para Net Zero
Fora das negociações governamentais, os observadores da COP28 também procurarão o progresso de outras partes interessadas. Por exemplo, a Glasgow Finance Alliance for Net Zero referida anteriormente representa dois quintos dos ativos financeiros mundiais, 130 biliões de dólares, sob a gestão de bancos, seguradoras e fundos de pensões que assinaram metas de zero emissões líquidas até 2050, incluindo a limitação global aquecendo até 1,5ºC. O potencial de tal grupo é enorme.
Na COP28, este grupo deve apresentar relatórios sobre os progressos realizados e outras partes interessadas devem estar preparadas para responsabilizá-lo para garantir que estes objetivos são reais e estão a ser perseguidos ativamente, em vez de serem apenas promessas vazias.
Julgando Dubai
A COP28 tem uma série de resultados chave que precisa alcançar, além de ser um trampolim importante para futuras COP que também terão de produzir resultados específicos que sejam ambiciosos e proporcionais à escala do desafio que enfrentamos.
Se os delegados no Dubai quiserem declarar sucesso, terão de finalizar o Fundo de Perdas e Danos, avançar o Objetivo Global de Adaptação e dar um verdadeiro golpe com o Balanço Global, com resultados concretos para nos ajudar a limitar o aumento da temperatura global. Faça isso e a COP28 terá boas chances de ser considerada um sucesso. Se não conseguirmos concretizar os resultados, os observadores considerarão isso, com razão, como uma oportunidade perdida, não apenas para a diplomacia, mas para nos guiar para um futuro mais sustentável.
Felix Dodds e Chris Spence são coeditores do livro recente Heroes of Environmental Diplomacy: Profiles in Courage (Routledge Press, 2022). Inclui capítulos sobre as negociações climáticas realizadas em Quioto (1997), Copenhague (2009) e Paris (2015). Felix também é Diretor de Assuntos Multilaterais. Rob e Melani Walton Sustainability Solutions Service (RMWSSS) na Arizona State University
Referências
CQNUMC (2023) Contribuições determinadas nacionalmente no âmbito do Acordo de Paris. Relatório de síntese da secretaria https://unfccc.int/documents/632334
CQNUMC (2023) Órgão da ONU concorda com orientações vitais sobre crédito de carbono antes da COP28, CQNUMC. Disponível online aqui: https://unfccc.int/news/un-body-agrees-vital-carbon-crediting-guidance-ahead-of-cop28
(IPS/Envolverde)
