A existência de um grande número de países ricos em recursos naturais mas pobres em níveis de desenvolvimento levou economistas a cunharem o termo resource curse para se referir a uma “maldição” causada pela abundância de riquezas naturais. Na realidade, a história mostra que a associação positiva entre riquezas naturais e desenvolvimento depende de instituições nacionais e relações internacionais favoráveis, que permitam às indústrias extrativista e primária obter um excedente econômico substancial e sua canalização para a elevação das condições de vida da população. Assim, dependendo de tais fatores, um país rico em petróleo pode ser desenvolvido, como é o caso da Noruega, ou subdesenvolvido, como é o caso da Nigéria.
Esta problemática voltou à tona desde que, há cerca de dez anos, o crescimento econômico vertiginoso da Ásia passou a causar um boom no preço das commodities agrícolas e minerais. Em função disso, na América do Sul, a exportação de soja, minério de ferro e outras commodities para a China tem sido uma das principais fontes de crescimento econômico. Por isso, diferentes governos têm adotado estratégias distintas na tentativa de converter riqueza natural em desenvolvimento, cada uma com seus riscos e vantagens.
Num espectro que vai da estatização ao livre mercado, podemos distinguir as estratégias dos principais países exportadores de recursos naturais da região. No polo estatizante, temos o “socialismo bolivariano” de Venezuela, Bolívia e Equador. Nesses países, a nacionalização dos recursos naturais com controle direto do estado sobre sua extração e exportação aparece como instrumento para garantir que os benefícios da riqueza natural não sejam apropriados por empresas estrangeiras. Recentemente, o governo do Equador manifestou a possibilidade de criar uma empresa estatal para controlar a exportação de bananas e proteger produtores locais de oligopólios internacionais do comércio de frutas. É importante proteger produtores locais do poder de mercado de agentes estrangeiros, e a iniciativa pode dar certo, mas a história sugere o risco de criação de oportunidades para rent seeking, corrupção e perda de eficiência. Um peso morto que afetaria negativamente tanto empresas estrangeiras quanto produtores locais.
Em seguida, vem a política de “retenções” sobre exportações agrícolas da Argentina. Entre as vantagens está a possibilidade de amenizar a “doença holandesa” causada por sobrevalorização da moeda doméstica, a socialização da renda extraordinária do setor primário-exportador e o barateamento de alimentos no mercado doméstico. Entretanto, é preciso que as receitas obtidas com tal taxação sejam geridas democraticamente segundo regras claras, não sendo centralizadas para uso discricionário por um único governante. Além disso, a taxação precisa ser progressiva, isentando pequenos produtores rurais. Desse modo, evitam-se os conflitos do tipo que marcaram a Argentina em 2008.
Também como caso intermediário de intervenção estatal, tem-se a política desenvolvimentista do governo brasileiro de utilização dos recursos do pré-sal e de participação acionária em empresas extrativistas (Vale do Rio Doce, Petrobras). A determinação legal de que parte dos recursos do pré-sal constitua um fundo social para investimentos em saúde, educação e tecnologia garante a socialização e sustentabilidade dos benefícios desta riqueza natural. Ademais, a exigência de que, em torno da Petrobras, constitua-se um cluster industrial avançado, favorece a internalização em território nacional de segmentos rentáveis e tecnologicamente dinâmicos de cadeias produtivas ligadas à exploração de petróleo.
Por último, a participação acionária do governo federal na Vale do Rio Doce e a soberania nacional sobre os recursos do solo têm permitido ao Estado demandar da empresa o cumprimento de metas relativas a geração de empregos, industrialização local de matérias-primas e pagamento de royalties. É preciso, neste caso, haver transparência nas relações entre Estado e empresa e que as pressões do governo sejam para o cumprimento de metas de desenvolvimento e não para favorecimentos políticos.
Depois, como caso mais estável e liberal de intervenção, tem-se a política chilena de utilização de divisas geradas pela exportação de cobre para a constituição de um fundo de estabilização. Em tempos de crise, o Estado pode utilizar tais reservas para dar suporte à atividade econômica e remediar problemas financeiros e cambiais. Esta estratégia tem a vantagem de ser simples, de regras claras e, como o caso chileno sugere, estável.
Finalmente, no extremo neoliberal, está a política tributária do Estado brasileiro em relação às exportações agrícolas. Apesar de estimular as exportações, não garante a socialização das rendas extraordinárias apropriadas por certos setores exportadores, especialmente aqueles cujo efeito multiplicador de rendas é pequeno devido ao baixo emprego de mão-de-obra, concentração das propriedades e alto componente tecnológico importado (fertilizantes, maquinaria, biotecnologia).
Comparando os riscos e benefícios destas experiências nacionais, conclui-se que as estratégias intermediárias de regulação de mercados são mais promissoras na garantia da socialização e da sustentabilidade dos benefícios de riquezas naturais. As políticas de estatização garantem a socialização de benefícios no curto prazo, mas sua sustentabilidade é ameaçada por rent-seeking e perdas de eficiência.
Por outro lado, deixadas ao laissez-faire, as riquezas naturais ficarão concentradas em poucas mãos e não gerarão desenvolvimento tecnológico de longo prazo. Não precisamos, portanto, de um Estado mínimo, simples observador da concentração e insustentabilidade dos benefícios gerados por riquezas naturais, nem de um Estado predatório, que crie oportunidades para rent-seeking e populismos. O Estado precisa ser desenvolvimentista, capacitado para exercer suas funções de regulação e redistribuição, fortalecendo os agentes privados locais, mas também demandando destes o cumprimento de metas de desenvolvimento econômico e social.
*Felipe Amin Filomeno é sociólogo e economista, doutorando em Sociologia pela Johns Hopkins University, com apoio da CAPES/Fulbright. Tem artigos publicados nas revistas Economia & Sociedade, História Econômica & História de Empresas, e da Sociedade Brasileira de Economia Política.
**Publicado originalmente no Outras Palavras.
